Bilan et situation en 2012

1. Le bilan | 2. Où se situe l’Algérie au plan international ? |
3.  Synthèse : Bilan à 2012

1. La refonte de la gouvernance comme préalable aux chantiers de rupture de Nabni 2020.

Chacun des thèmes abordés au cours du projet Nabni 2020 met en évidence la nécessité de changements profonds dans la gouvernance publique. Certains, notamment ceux qui réduiront l’emprise de la rente des hydrocarbures sur notre économie, sont d’une grande urgence.

Ainsi, il ne s’agit pas seulement de renforcer la capacité de nos institutions à mettre en œuvre une vision cohérente et d’engager des réformes complexes. Les participants aux rencontres Nabni  (ainsi que les internautes), ont mis en évidence le fait que le « système » actuel n’a aucune incitation à engager des réformes ambitieuses tant qu’il cherche à préserver son emprise sur la rente. L’idée, largement partagée, est qu’en l’état actuel de nos institutions et du « système » qui les régit, toutes les propositions pour engager l’Algérie sur la voie du développement, aussi innovantes soient elles, demeureront un vœu pieux.

Ce constat, amer, est juste. Les virages que nous avons mis en exergue, dans des domaines comme l’économie, l’éducation ou la santé, reposent tous sur une nouvelle manière de concevoir et de conduire les politiques publiques. Celle-ci exige une refonte de la gouvernance de l’Etat et des institutions, et plus fondamentalement de leurs liens aux administrés.

Afin d’illustrer concrètement en quoi la gouvernance est structurante pour mener à bien les réformes et engager l’Algérie sur la voie de la prospérité, prenons quelques exemples :

• Le chantier 1 du thème économie propose de « couper le cordon avec la rente » en limitant progressivement la dépendance du budget de l’Etat aux recettes des hydrocarbures. Pour y parvenir, plusieurs facteurs liés à la gouvernance doivent être réunis. En premier lieu, une discipline, et un engagement fort et crédible du gouvernement constitue une condition sine qua none. En second lieu, il faut une transparence dans la gestion des comptes publics. Enfin, troisième condition  capitale, il y a nécessité d’un contrôle citoyen (qui peut se faire par le biais d’un parlement réellement autonome et responsable devant les citoyens), des dépenses de l’Etat et de ses engagements. Cela requiert que les règles budgétaires annoncées ou inscrites dans la constitution (comme nous le proposons) soient scrupuleusement respectées et qu’elles ne puissent être changées au gré des gouvernements.
• Le chantier 4 du thème économie propose que la conception et la mise en œuvre de la politique industrielle se fasse impérativement en partenariat avec des représentants du secteur privé. Pour y parvenir, il faut bâtir une nouvelle relation entre l’Etat et secteur privé (ou les citoyens), faite d’écoute, de transparence, d’implication dans la décision et dans l’évaluation des politiques publiques. Dans le même esprit, une meilleure efficacité des entreprises publiques requiert de mettre en œuvre des réformes qui permettent de réduire l’influence néfaste d’interférences politiques dans leur gestion. Pour cela, il faut par exemple élargir leur conseil d’administration, en permettant à des administrateurs privés de siéger dans es conseils. Il faut également une plus grande transparence dans les nominations aux postes de responsabilité.
• Le premier levier du thème éducation propose de baser la politique d’éducation sur une mesure indépendante de la qualité et de la performance du système éducatif. Cela implique que des institutions indépendantes du Ministère de l’Education puissent réaliser des évaluations du système. Cela implique aussi de la transparence dans les objectifs et les réalisations, un accès libre aux statistiques et la possibilité de réaliser des enquêtes de terrain.
• Les chantiers 2 et 3 du thème santé proposent de décentraliser la prise de décision au niveau de régions sanitaires et de responsabiliser les directeurs d’hôpitaux sur la base d’indicateurs de qualité des soins, d’hygiène et d’accueil. Ces indicateurs doivent être transparents, publics et mesurés par des structures indépendantes de la décision pour assurer l’impartialité de l’évaluation (pour éviter le « juge et partie »). Cela implique que les structures hospitalières soient ouvertes à des auditeurs et inspecteurs indépendants du Ministère de la Santé (éventuellement issus de la société civile). Cela implique également, pour atteindre une meilleure efficacité, que les décisions de dépenses, d’investissement et de recrutement soient dévolues aux régions.
• Le chantier 2 du thème économie propose d’introduire un système de ciblage pour améliorer l’efficacité des transferts sociaux et autres aides de l’Etat. Pour y parvenir, il est nécessaire que les citoyens aient confiance dans le fait que le système d’identification des ménages dans le besoin est juste et équitable, et notamment qu’il ne souffre d’aucune influence ni de passe-droits. Sans cela, le ciblage sera rejeté par la population. Cela requiert beaucoup de transparence dans le processus et les critères d’identification des ménages pauvres. Il faut également des mécanismes de recours en cas d’exclusion injuste, et que les responsables du ciblage soient redevables en cas d’abus ou d’octroi d’aides indues. Les émeutes qui surgissent presque à chaque opération de distribution de logements sociaux en disent long sur le manque de confiance de la population dans le système actuel de ciblage des aides. C’est une tendance lourde qui doit être inversée de manière crédible.

Force est de reconnaître que l’état actuel de la gestion publique, de la transparence et de la redevabilité des institutions ne permet pas de mener à bien ces chantiers.

De la nécessité de proposer des réformes de la gouvernance qui aillent au delà du « Il faut changer le système », slogan abstrait, déresponsabilisant et incitant à l’immobilisme.

Les exemples ci-dessus ne sont qu’une illustration des défaillances actuelles dans la gouvernance publique. L’incapacité de mettre en œuvre de bonnes pratiques en matière de gouvernance est l’une des manifestations des blocages engendres par ce qui est communément appelé « le système ». C’est à ce niveau concret des symptômes du « système » que nous souhaitons porter nos propositions. En effet, parler de façon abstraite de « système », et attendre sa transformation miraculeuse, n’ont fait que créer une situation de déresponsabilisation collective. Plus personne n’assume la dérive dangereuse de nos institutions, qui sont coupées des citoyens. Pire, chacun se dédouane ainsi de ses propres choix, actions et comportements, dans tous les domaines, sous prétexte que le « système » serait à l’origine de tout et responsable de tout.

Ce fatalisme face à l’omnipotence d’un « système » omniprésent (« tout est décidé d’avance, tout est organisé par le pouvoir ») est à l’origine de l’absence de débat constructif et citoyen autour de sa réforme. Il est également à l’origine d’un vide en termes de propositions concrètes, pragmatiques et un tant soit peu innovantes pour faire avancer notre pays.

Enfin, l’idée que « tout doit changer, sans quoi rien ne changera » inhibe toute initiative de changement partiel ou progressif. Ainsi, toute amélioration partielle est négligée, car elle est perçue comme sans impact sur le « système », quelque soit les bénéfices réels qu’elle peut apporter.

Tous les efforts semblent aujourd’hui porter sur la compréhension de la multitude de sources de pouvoir, des réseaux, des équilibres entre les « centres de décision », afin sans doute d’identifier les vrais coupables. In fine, cette démarche aboutit au constat stérile que la situation est inextricable. Deux conclusions s’imposent alors avec fatalisme. La première c’est qu’on ne peut rien faire sans un effondrement du « système » ou sa transformation radicale et immédiate. La seconde c’est que la seule lueur d’espoir serait l’avènement d’un homme providentiel qui viendrait démêler tous ces nœuds.

Nous voulons rompre définitivement avec ce fatalisme et, à l’inverse, nous suggérons qu’il n’y a pas une clé pour démêler le « système », mais des milliers. Le premier pas salutaire est de reconnaître enfin que les multiples manifestations des carences du « système » se retrouvent dans toutes les strates de l’Etat, et même dans la société civile.

Chaque responsable public et chaque citoyen, quelque soit son niveau de responsabilité, peut modifier concrètement la situation générale à condition que soient  actionnées les bonnes incitations plutôt que les mauvaises dans ses prises de décision. .

Comment changer ces incitations, pour que chacun, du simple citoyen (notamment ceux qui sont actifs dans la société civile) aux plus hauts responsables de l’Etat, se transforme en acteur actif du changement et actionne la clé qui déverrouille la part du « système » qui est en lui ?

A la source du « système » : les incitations des responsables publics et des agents de l’Etat

Aujourd’hui, ce qui détermine les choix et les actions des individus au sein des institutions est une conjugaison de plusieurs facteurs. Il y a les choix de politique publique et les programmes ministériels, mais également les règles formelles, « les textes ». Il y a également  les procédures administratives et la rigidité hiérarchique, source d’immobilisme et frein à l’innovation.

Il ne faut cependant pas oublier que certains agissent aussi pour la poursuite d’intérêts personnels (de manière illégale pour, espérons, seule une minorité malhonnête) ou par obéissance à des loyautés envers divers individus ou groupes d’individus. Ces loyautés peuvent se constituer du fait d’une redevabilité envers des puissants qui ont permis l’accès au poste. Elles peuvent aussi se manifester de façon indirecte par obéissance à des supérieurs hiérarchiques qui répondent à des loyautés envers d’autres centres de pouvoirs que la hiérarchie administrative (loyauté envers des groupes d’intérêt privés, etc.).

Enfin, pour la plupart, la seule incitation est l’obéissance à une hiérarchie qui elle-même répond à des incitations dites « informelles » (non inscrites dans des textes) qui la détournent de la mission de service public.

Ainsi, parmi toutes ces incitations qui animent les responsables publics à tous les niveaux, et qui trop souvent les détournent de leur mission, certaines relèvent de règles formelles qui peuvent être améliorées. La réforme administrative, le renforcement des capacités de l’Etat, une gestion améliorée ou des outils d’e-gouvernement constituent des moyens à notre portée pour améliorer rapidement la gouvernance publique.

A l’inverse, les règles informelles et non écrites, les loyautés diverses, les influences de réseaux, et le contrôle politique ou sécuritaire sur les appareils de l’Etat sont bien plus difficiles à changer et ne relèvent pas uniquement de textes écrits ou de réformes administratives classiques.

Ces règles informelles conduisent malheureusement à des agissements et des comportements qui sont très souvent éloignés de la mission de service public et de recherche de l’intérêt du citoyen. Elles affectent tous les appareils de l’Etat, à tous les niveaux de responsabilité. Tout le monde en souffre, même au sein des institutions, dans leur ensemble. Tout le monde se plaint du « système », car il en subit les codes. Mais, place dans une autre situation, il appliquera également les codes du système, entretenant ainsi sa pérennité.

Les clés du changement de système : responsabiliser chaque acteur public envers le citoyen

Tous les acteurs de l’Etat doivent normalement  répondre aux besoins et aux attentes des citoyens et travailler uniquement dans l’intérêt de celui-ci. C’est le fondement de la redevabilité de l’administration devant le citoyen, directement ou via ses représentants élus (Président, députés, maires) qui, a leur tour, doivent être redevables auprès du citoyen qui les a choisis. La redevabilité auprès du citoyen arrive en dernière place aujourd’hui  dans la liste des motivations auxquelles répondent la plupart des responsables publics, à tous les niveaux (du fonctionnaire de base au haut fonctionnaire et quelque soit le niveau des responsables élus). En effet, en l’absence d’instruments et de canaux permettant aux citoyens de responsabiliser les institutions (vote libre et transparent, droit d’association, libertés publiques, accès à l’information, indépendance de la justice, moyens de contestation des décisions, mesure transparente et indépendante de la qualité des services publics, etc.), il n’est pas surprenant que la redevabilité devant le citoyen figure généralement en dernière place dans la liste des incitations auxquelles répondent les institutions.

C’est cette absence de redevabilité qui favorise la pérennité de règles informelles, conduisant à des comportements contraire à l’intérêt général et  au quotidien, au mauvais service rendu au citoyen algérien.

Ainsi, « Changer de système » revient à affecter les incitations de chaque responsable, pour que l’intérêt et les attentes du citoyen prennent plus de poids dans cette liste d’incitations auxquelles chacun répond. Imaginer que seul l’intérêt du citoyen compte pour chaque responsable est illusoire. Le « système » d’incitations, les réseaux, les loyautés, les amitiés, les hiérarchies informelles et les influences ne se transformeront pas par miracle. Il est impérieux de les contrebalancer en réduisant leur poids au profit d’un comportement de redevabilité devant le citoyen. Chacun à une part de la solution pour changer le système.

Dans les exemples concrets qui suivent, nous présentons des pratiques indues de la part de fonctionnaires ou d’élus. Chaque représentant de l’Etat peut, à son échelle, changer son comportement et devenir un acteur du changement de « système ». Il lui suffit de trouver la manière qui permette de rendre son institution – ou lui-même – plus redevable devant les citoyens qu’elle est censée servir. C’est justement l’objet des propositions d’introduction de mécanismes de redevabilité de ce document. Leur objet est de diminuer les mauvaises influences qui détournent les institutions de leur mission et d’accroitre la redevabilité envers le citoyen. Ces mécanismes sont de trois ordres : internes aux institutions, internes aux individus et, facteur le plus nouveau, en intégrant un nouvel acteur chargé du contrôle direct de l’action de l’Etat ; le citoyen ou la société civile de manière générale.

• Un fonctionnaire d’une administration locale qui abuse de sa position (octroi d’agrément, blocage dans la délivrance d’une autorisation ou document administratif, contrôle abusif, distribution de logement social à des proches, etc.) ;
• Le douanier qui laisse passer des marchandises moyennant rétribution ;
• L’inspecteur des impôts qui soit ne contrôle pas ou valide de mauvaises déclarations de la part des citoyens, des entreprises etc. ;
• L’agent d’administration qui fait traîner une démarche administrative en vue d’avoir un bakchich ;
• Le banquier du secteur public qui octroie des crédits sur des critères non liés à la viabilité du projet ;
• Le maire qui utilise son pouvoir local pour s’enrichir, ne s’intéresse pas aux problèmes des citoyens ou ne se montre pas impartial dans ses réponses aux attentes des citoyens etc. ;
• Le wali qui favorise des projets sur des critères autres que le surplus collectif, qui bloque des projets pour avoir des privilèges, qui ne responsabilise pas ses services, n’essaie pas de répondre aux problèmes des citoyens ;
• Le responsable d’administration qui laisse subsister des flous juridiques ou un ensemble de règles contradictoires pour pouvoir garder une « épée de Damoclès » sur les usagers, les citoyens, les entreprises ;
• Le ministre qui accepte un poste sachant qu’il n’aura pas les libertés d’actions, et qui refuse de s’affranchir des règles informelles pour décider dans l’intérêt collectif. Le ministre qui abuse de son pouvoir pour favoriser des clientèles.

Toutes ces situations ne se produiraient pas aussi fréquemment si l’institution et la hiérarchie de ces fonctionnaires étaient redevables auprès du citoyen et veillait à ce qu’ils fassent leur travail selon les règles formelles. Elles ne se produiraient pas non plus de manière aussi généralisée (sauf exception des personnes foncièrement malhonnêtes) si les fonctionnaires étaient convaincus que la raison d’être de leur travail est de servir le citoyen en respectant les règles formelles (loi, procédures administratives etc.). Enfin, elles seraient rendues beaucoup plus difficiles si l’action publique était continuellement soumise au contrôle des citoyens, directement ou indirectement (presse, medias sociaux, accès aux archives pour le travail des historiens). Nous ne sous-estimons pas le fait que changer son comportement, surtout lorsqu’il provient de règles informelles auxquelles on a du mal à se soustraire, est souvent très difficile, notamment dans les premières années de transition.

Trois facteurs doivent être rapidement combinés pour parvenir à transformer les responsables publics et les fonctionnaires en véritables acteurs du changement :

• Un comportement honnête et responsable de la part des représentants de l’Etat et des élus (d’où l’importance primordiale de la formation, de la sélection et du niveau de rémunération des fonctionnaires).
• Des mécanismes incitatifs (et punitifs) à l’intérieur des institutions pour responsabiliser et rendre redevables les représentants de l’Etat et les élus et les pousser à intégrer dans leur comportement un devoir primordial de servir le citoyen et lui rendre des comptes. Au contraire, une bonne partie des efforts des responsables doit être consacrée à  renforcer, protéger et constamment encourager une dynamique vertueuse (professionnalisme, honnêteté et redevabilité devant le citoyen etc.): une formation adaptée, la pression et l’exemple de la hiérarchie sont indispensables pour que les fonctionnaires et élus à tous les niveaux soient imprégnés de la culture du service public et de l’intérêt général.
• Enfin, une société civile qui se dote de moyens d’actions, indépendamment de l’Etat, pour évaluer l’action publique, responsabiliser et discipliner les institutions,  voire discipliner et responsabiliser les individus lorsque le contrôle et la transparence peuvent être établis à l’échelle locale. La simple vertu des acteurs publics (simples ou hauts fonctionnaires, élus) n’est en effet pas suffisante. Notre postulat, conforté par les exemples de réussite durable à l’échelle internationale, est que sans une implication directe de la société civile, l’impact de ces incitations « internes aux institutions » risque d’être limité. Le citoyen doit retrouver toute sa place : s’organiser pour améliorer son quotidien, définir des intérêts communs et les défendre, être force de proposition pour résoudre les problèmes auxquels il est confronté à tous les niveaux

Les réformes de la gouvernance que nous proposons s’appuient sur deux leviers majeurs :

• Le premier concerne, l’Etat, ses institutions, à travers la création d’un environnement qui incite les responsables publics et les fonctionnaires à faire preuve de redevabilité devant les citoyens ;
• Le second levier s’attèle aux moyens et mécanismes par lesquels la société civile peut agir pour responsabiliser les institutions.

2- Où se situe l’Algérie au plan international ? 

Transparence et redevabilité 

Au regard des benchmarks internationaux qui suivent, l’Etat algérien apparait comme l’un des moins transparents au monde. Les indicateurs de transparence mettent en effet clairement en lumière l’opacité du fonctionnement des institutions et la degradation extremement rapide connue au cours des dernieres annees alors meme que des changements se font jour dans le mode de gouvernance de l’Etat dans l’environnement immediat maghrebin, arabe et africain.

Etant donné les sommes colossales dépensées par l’Etat depuis un peu plus d’une dizaine d’années, il est légitime de commencer par la transaprence budgétaire. Selon l’indice OBI, une échelle qui classe de 1 à 100 (100 désignant le pays le plus transparent dans le classement) une centaine de pays selon le degré de transparence , l’Algérie a l’indice le plus faible.

On ne sera pas alors surpris de constater que l’Algérie se situe également à la dernière place dans le classement des pays selon le degré de transparence dans leur gestion des fonds publics d’investissement. Selon le classement Linaburg-Maduell, qui attribue une note allant de 1 (la plus basse) à 10 aux fonds d’investissements, le FRR Algérien se situe au niveau de transparence le plus faible.

La transparence étant un pendant majeur de la redevabilité, dans ce domaine les performances de l’Algérie sont également très faibles.

L’indice « Libertés d’expression et redevabilité » de la Banque Mondiale reflète à quel point les citoyens d’un pays sont en mesure de participer à la sélection de leurs dirigeants politiques, les libertés d’exporession, d’association et la liberté des médias. Sur une échelle de 1 à 100 (100 étant la meilleure note), l’Algérie se classait , en 2010, se classait à la 18^ème  place. Au sein de notre Benchmark, elle occupe la 8^ème place, juste derrière la Tunisie, le Vietnam et l’Egypte.

Dans le domaine de la stabilité politique, l’indice de la Banque Mondiale reflète la perception quand à la possibilité que l’Etat puisse être déstabilisé via des actions non-constitutionnelles (coup d’Etat par exemple etc.) ou par l’usage de la violence. Sur une échelle de 1 à 100 (1 étant le plus mauvais classement), l’Algérie se classait à la 12^ème place. Au sein de notre Benchmark, elle occupe la dernière place.

Etat de droit et libertés

L’Etat de droit traduit la confiance que les citoyens ont dans l’application de « la règle de la loi » à l’ensemble des citoyens, à quel point sont ces règles qui régissent leurs comportements. Cela comprend notamment le respect des contrats (contract enforcement), la protection de la propriété, la police, la justice, mais également la sécurité physique (protection contre les crimes et la violence).

L’indice « Etat de droit » de la Banque Mondiale englobe l’ensemble de ces éléments. Sur une échelle de 1 à 100 (1 étant le plus mauvais score), l’Algérie se classait à la 27^ème place en 2010. Au sein de notre benchmark, l’Algérie occupe la dernière place, derrière l’Indonésie (rang 31). La Tunisie, l’Egypte et Maroc occupaient respectivement la 59^ème, 52^ème et 50^ème place.

Examinons un peu plus en détail quelques composantes de cet indice, pour comprendre la performance de l’Algérie dans certains domaines en particulier.

En termes de protection de la propriété, l’Algérie se situe à la 30^ème place. Au sein de notre benchmark, elle occupe l’avant dernière place, à égalité avec l’Indonésie.

En termes de libertés économiques, elle se hisse à la 66^ème position. Au sein du benchmark, elle occupe la 5^ème place, juste derrière L’Egypte (indice de 64).

L’indice de libertés économiques de Heritage Foundation témoigne d’un frein à la liberté d’investissement (classement de l’Algérie à la 20^ème place sur 100 en matière de liberté d’investissement) ainsi que d’une insuffisante protection contre la corruption.

Efficacité de l’Etat et promotion du secteur privé

L’efficacité de  l’Etat peut être définie comme la qualité des services publics, la qualité de la fonction publique et son indépendance du pouvoir politique, la qualité de la décision publique et de sa mise en oeuvre, et enfin la crédibilité dont jouissent les institutions pour la mise en œuvre des politiques publiques.

Dans ce domaine encore, les performances de l’Algérie s’avèrent décevantes. Sur une échelle de 1 à 100, elle se situe à la 34^ème position. Au sein des pays du benchmark, elle arrive en dernière position, derrière l’Egypte (40^ème dans le classement global).

En termes de qualité de la régulation publique, les performances de l’Algérie sont alarmantes. La qualité de la régumation publique mesure les capacités de l’Etat à formuler et implémenter des politiques publiques et un cadre réglementaire à même de promouvoir le développement du secteur privé. Dans ce domaines, les performances de l’Algérie n’ont cessé de se dégrader depuis 2005. Sur une échelle de 1 à 100, l’Algérie se situait à la 37^ème position en 2005. Sa position s’est fortement degradée depuis puisque l’Algérie occupe  la 11^ème position en 2010. Au sein des pays du benchmark, elle occupe la dernière position, très loin derrière l’Egyte (47), le Maroc (50) et la Tunisie (53).

Enfin, sans doute un corrolaire des faibles performances de l’Algérie décrites plus haut dans les domaines de la gouvernance, la corruption semble devenue endémique. Selon l’indice de 2011 de perception de la corruption élaboré par Transparency International, le degré de corruption enAlgérie est  l’un des plus élevés au monde.

 Synthèse : Bilan à 2012 et axes d’amélioration

• Très faible transparence de l’Etat notamment en matière de gestion des finances publiques

• Absence de redevabilité des institutions devant les citoyens : les institutions de l’Etat, à tous les niveaux, ne rendent pas compte aux citoyens, il y a absence d’équilibre des pouvoirs

• Manque d’Etat de droit : les citoyens ne sont pas égaux devant la loi, des règles/lois informelles remplacent le cadre légal, la justice n’est pas indépendante, la protection de la propriété et le respect des contrats ne sont pas parfaitement assurés, etc.

• Manque de libertés politiques : les citoyens n’ont pas la liberté suffisante de choisir leurs dirigeants et d’influer sur leurs décisions

• Faible efficacité de l’Etat : des services publics de faible qualité, et une fonction publique captive de divers groupes d’intérêts (à la source de règles informelles la détournant de la poursuite de l’intérêt collectif)

• L’Etat a de moins en moins les capacités à élaborer et mettre en œuvre des politiques publiques susceptibles d’assurer la promotion et le développement du secteur privé

• Extension de la corruption qui a atteint un niveau préoccupant et pèse sur le développement économique du pays

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