Inventer le modèle algérien de transferts monétaires directs
NABNI propose deux alternatives originales, généralisables dès 2019.
NABNI met en garde contre l’approche annoncée par le Gouvernement, propose des alternatives plus adaptées à notre contexte et appelle à un débat national sur ce « chantier de la décennie 2020 ».
Le Gouvernement a annoncé le lancement, en 2019, dans une Wilaya-pilote, du premier jalon d’un projet de transferts monétaires ciblés, censé compenser les pertes de pouvoir d’achat issues des futures baisses des subventions. Cette publication est une mise en garde : le Gouvernement fait fausse route sur ce dossier sensible. C’est aussi un appel pour que la communication chaotique sur cette réforme laisse place à une réelle consultation nationale pour inventer un modèle de transferts monétaires qui soit conforme à notre idéal de justice sociale : le modèle envisagé est importé de pays beaucoup plus inégalitaires que le nôtre, où les transferts sociaux ne bénéficient qu’à une frange limitée de la population.
NABNI met en garde contre les faibles taux de couverture et les erreurs de ciblage inhérentes aux modèles dont s’inspire le programme annoncé. Celui-ci envisage en particulier de s’appuyer sur des listes de ménages démunis établies par l’administration. Les taux de couverture atteints par ce type de programmes (souvent moins de 20% de la population) sont inadaptés à notre contexte et à notre héritage de couverture sociale universelle. Il est impératif de viser une couverture bien plus large que celle envisagée par le Gouvernement, pour protéger le pouvoir d’achat des citoyens, notamment d’une partie des classes moyennes. Nous proposons deux alternatives permettant de couvrir bien plus largement la population, plus rapidement, avec des risques d’exclusion beaucoup plus faibles des plus démunis. En l’absence d’un système d’information exhaustif et de capacité adéquate, un programme de ciblage administratif et statistique classique, importé de contextes différents du nôtre, exclura beaucoup de ceux qui auront le plus besoin de ces aides et couvrira trop peu de citoyens. Le risque est aussi de retarder davantage la réforme des subventions, sous prétexte que nous ne serions pas prêts.
Sans attendre de disposer d’un système d’information fiable, nous proposons deux alternatives plus rapides à mettre en œuvre, plus larges dans leur couverture et plus acceptables dans notre contexte :
A. Un Ciblage Progressif de tous les ménages déclarant un revenu inférieur à un certain plafond, ciblant les 40% des ménages les moins aisés, sur une base uniquement déclarative. Les bénéficiaires indus, nombreux au début, seront progressivement exclus, à mesure que se développe un système d’information qui puisse les identifier. Cette option nous donne le temps de bâtir un système de ciblage fiable (de 5 à 10 ans, si besoin), en couvrant d’entrée, sans exclusion arbitraire, la quasi-totalité des démunis. Il couvrirait à terme la moitié de la population (4 millions de ménages), pour un coût d’environ 2,4% du PIB et un transfert mensuel moyen de 12.000 DA par ménage (15,000 DA pour les ménages de plus 9 membres).
La seconde option va encore plus loin pour éviter les erreurs et les complexités du ciblage, et propose une approche novatrice de la redistribution sociale dont bénéficierait quasiment toute la population.
B. Un Revenu Universel individuel, accessible à quasiment tous les citoyens, sur une base uniquement déclarative. Cette option est plus simple à mettre en œuvre, elle n’exclurait personne et ne souffrirait donc pas des erreurs du ciblage, des difficultés inhérentes à la fixation d’un plafond de revenu ou de la complexité administrative de sa mise œuvre. Elle est néanmoins plus de deux fois plus coûteuse que le Ciblage Progressif. Le Revenu Universel pourrait aussi être mieux accepté par la population car il n’exclurait que les plus riches et compenserait rapidement plus de 90% de la population (ou plus de 40 millions de citoyens), pour un coût d’environ 5,5% du PIB et un transfert mensuel moyen d’environ 2.000 DA par personne (1.200 DA pour les enfants de moins de 15 ans, et de 2.400 DA pour les plus de 15 ans).
Les deux options proposées sont moins chères que les subventions actuelles (plus de 13% du PIB actuellement, dont plus de 7% pour l’énergie) et élimineraient les distorsions et gaspillages du système de subvention universelle des prix (surconsommation, fraudes, etc.). Elles généreraient des économies considérables au budget de l’Etat (plus de 8% du PIB pour le Ciblage Progressif et 5% pour le Revenu Universel) tout en protégeant une part plus large de la population que ce que propose le Gouvernement.
Plusieurs hypothèses de déploiement et de dimensionnement sont comparées pour chacune des deux options, en utilisant un simple outil de simulation rendu disponible au public et à l’expertise nationale sur le site de NABNI (www.nabni.org).
A l’inverse du programme annoncé par le Gouvernement, chacune de ces options permettrait : 1. D’être généralisée dès 2019, en évitant de devoir disposer au préalable d’un système d’information de qualité; 2. D’atteindre rapidement la quasi-totalité de ceux ayant le plus besoin de compensation, avec de faibles erreurs d’exclusion des démunis; 3. De réaliser très tôt des économies budgétaires et de réduire distorsions des subventions actuelles; et, 4. D’avoir le temps de construire, en parallèle, une base d’information exhaustive et fiable—future colonne vertébrale d‘un nouveau système national de protection sociale et de lutte contre la précarité.
Les deux options devront être accompagnées de réformes complémentaires importantes : notamment en termes d’accès aux services financiers et de déploiement de la Carte Nationale d’Identité biométrique.
Une large campagne de proximité, de communication et d’explication du programme sera nécessaire pour encourager l’adhésion au programme, notamment dans les quartiers et régions défavorisées. Cette campagne devra expliquer l’objectif de la réforme, et montrer qu’il s’agit de distribuer autrement—plus efficacement et plus directement—les subventions. Le lien entre la hausse des prix des biens subventionnés et les transferts monétaires devra être expliqué, par une campagne de communication utilisant au slogan aussi simple que parlant, tel que : « Les subventions, Eddiw’houm drahem ! ».
Enfin, cette contribution est un appel à un débat ouvert pour inventer notre propre modèle de transferts monétaires. Cette réforme, plus qu’un nouveau programme de transferts sociaux, se veut être la base d’une refonte de notre système de redistribution, pour plus d’équité et une meilleure couverture des plus nécessiteux. Elle mérite d’être élevée au niveau de « Chantier de la décennie 2020 », et doit être pensée, discutée, équipée et portée comme telle.
Une contribution en deux temps pour équilibrer la charge de l’ajustement budgétaire.
La réforme des subventions et la réforme de la fiscalité doivent aller de pair : elles constituent les deux pans d’un nouveau contrat social entre l’Etat et les citoyens.
Ce document sera suivi d’une contribution de NABNI appelant à une réforme fiscale et budgétaire majeure. La réforme de la fiscalité ne peut être dissociée de la réforme des subventions que nous proposons dans cette publication. La charge de l’ajustement budgétaire doit être équitablement répartie entre les entreprises, les citoyens les plus riches, et le reste de la population. Même avec les transferts monétaires proposés, réduire les subventions ferait peser le poids de l’ajustement de manière disproportionnée sur les classes moyennes. Ce programme de transferts doit également trouver de nouvelles sources de financement soutenables. L’introduction malheureusement avortée d’une taxe foncière sur les résidences secondaires qui était prévue dans le défunt projet d’Impôt sur la Fortune de la Loi de Finances 2018 aurait constitué un premier pas d’une fiscalité mettant davantage à contribution les citoyens les plus aisés (à condition que cette taxe ait été équitablement mise en œuvre, sans application arbitraire et répressive). Par contre, ce nouvel impôt foncier aurait été insuffisant. Dans une prochaine contribution complémentaire à celle-ci, nous proposerons une réforme fiscale et budgétaire bien plus ambitieuse, afin que les plus riches et les entreprises partagent la charge de l’inévitable ajustement budgétaire. L’assiette fiscale doit en effet être élargie, la progressivité de l’impôt renforcée, les exemptions inefficaces éliminées*, certaines dépenses implicites réduites, et la bonne gouvernance dans la collecte de l’impôt et la protection contre l’arbitraire doivent être mises en place.
La réforme des subventions sera mieux acceptée et vue comme plus juste par les citoyens, si les plus riches sont par ailleurs mieux taxés, et que la fiscalité des entreprises devient plus équitable, plus inclusive et moins discrétionnaire.
La réforme des subventions—passage du soutien universel de certains prix à des transferts monétaires directs, est un pan du nouveau contrat social entre l’Etat et les citoyens. La réforme de la fiscalité— notamment la fiscalité locale, et du lien entre les contribuables et l’Etat, en est l’autre pan. Ces deux réformes doivent aller de pair. Elles constituent les « deux faces d’une même pièce ».
* Les exemptions fiscales étaient estimées à 5.5% du PIB en 2014, pas loin des subventions d’énergie (7.7% du PIB).